浅析财政风险与积极财政政策方式的调整

内容摘要：1998年以来，我国为了扩大内需，拉动经济的增长，持续实施积极财政政策，取得了显著成效。但累计国债余额越来越大，财政领域中的一些深层次矛盾日愈凸现，累积的显性和隐性财政风险无疑在加大，财政风险的表现形式多样化。

　　
　　关键词：财政风险 国债 金融风险 财政制度 公共支出 财政政策
　　
　　
　　1998年8月以来，我国为了扩大内需，拉动经济增长，持续五年实行积极的财政政策。从1998年至2002年，共发行长期建设国债6600亿元，国债项目直接带动地方、部门、企业投入配套资金和银行安排贷款约1万亿元，启动5000多个建设项目。国债项目总投资（含西部大开发）规模达32800多亿元。一方面，在国债投资的带动下，我国国民经济保持了持续快速健康发展，另一方面，累计国债余额越来越大，财政领域中的一些深层次矛盾日益凸现，引发财政风险的因素不断积累。目前，我国存在大量显性和隐性的财政风险，防范财政风险已到了刻不容缓的地步。
　　
　　
　　
　　财政风险的定义及表现形式
　　
　　一般而言，财政风险是指政府在财政分配活动过程中，由于财政政策、制度、手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性，而给政府进一步的财政活动和社会经济带来的各种潜在危害的可能性。财政风险是社会、经济矛盾在财政方面的集中反映。财政风险属于可能性的范畴，不是必然要发生的，相反，若事先采取有效措施，财政风险是可以防范和化解或者予以规避的。
　　
　　1．财政赤字和债务风险
　　
　　财政赤字可能引起的财政风险。改革开放以前，中国还是一个既无内债又无外债的国家。然而，自1979年以来，除1985年以外，连年赤字，1980年我国政府预算赤字为25.5亿元，而到2002年全国财政赤字已达3098亿元，22年间增长了120多倍。
　　
　　从笔者收集的数据上看，1991年—1995年，发达国家（包括美国、加拿大、法国、德国、英国），赤字率年平均为3.8%；发展中国家（包括印度、巴西、巴基斯坦、土耳其），赤字率平均为6%；我国的赤字率从1994年1.4%上升到2002年的3%，我国当年中央财政赤字占GDP的百分比已接近国际警戒线标准（3—4%）。从赤字依存度来看，1990年—1995年发达国家赤字依存度平均为11%，赤字规模较大的发展中国家平均为23%，我国的赤字依存度接近23%，这表明我国中央财政支出占GDP的比重相对偏低，财政状况本身不佳。近年来，地方政府财政赤字也比较严重，尤其是一些地方搞“假平衡、真赤字”，通过向银行单位借款周转、虚收税款、挪用专款和欠拨支出等形式，使许多财政赤字得不到真实反映，如再加上国有商业银行不良资产和企业养老金欠帐等隐性债务所引起的赤字，实际赤字率高达8—9%，大大超过了国际警戒线。
　　
　　国债可能引起的财政风险。国家为了弥补财政赤字，只能通过发行大量国债。从国债依存度指标看，1991—1995年，发达国家国债依存度平均为10%，赤字规模较大的发展中国家为25%，我国为53%，这表明，我国中央财政支出过于依靠债务收入，财政状况脆弱。
　　
　　从衡量外债指标来看，我国的外债规模不断扩大，从1981年的57.9亿美元，到1990年的525.5亿美元，直至1995年的1065.9亿美元，2000年的1457.3亿美元，20年增长了25倍多。1999年我国外债偿债率、负债率、债务率分别为11.3%、15.3%、19.5%，均低于国际公认的安全线25%、20%、100%的水平。但是从速度指标来看，发达国家目前的国债累积额是几百年发行的结果，而中国仍然处于发债的初级阶段，我国国债负担率增长速度过快，已大大高于财政收入的增长速度。到1999年末我国外债余额已达1518.30亿美元，成为世界上发展中国家的第三大债务国。
　　
　　金融风险可能引起的财政风险。当前构成政府隐性债务情形：一是一些非银行金融机构因非法从事证券回购业务而出现的流动性风险；二是城市商业银行和城乡信用社因抵御风险能力严重不足，造成大量不良资产；三是大量企业债券、国企养老金欠帐、粮食企业亏损欠帐等，形成政府潜在风险。四是商业银行大量的坏帐，如“拨改贷”形成的坏帐、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致的坏帐、为了维持国有企业的运转，给国有企业的补贴而形成的坏帐等等。目前，如果按国际通行的五级分类法口径计算，中国国有银行的坏帐占GDP比重是25%左右，如果再加上从银行转到资产管理公司的14000亿元的资产（扣除出售部分，还剩13000亿元），坏帐总额大约占GDP的比重为40%，银行坏帐、政府债务、外债均属于国家债务，这三者的累计余额占GDP大约73%，将形成了企业→银行→财政之间的风险传导。所以，若长期实施积极财政政策无疑将加大财政风险。
　　
　　2．财政制度的风险
　　
　　事权划分不明确。事权的明确划分是实施分税制体制的重要前提。只有事权划分清楚，财权的划分才有科学的依据，而我国1994年的分税制是一个很不彻底的分税制，只将财权的划分作为改革的重点，使得中央和地方的事权划分不明确，造成各级政府的财政支出的随意性较大、约束力较弱、支出规模很难控制。
　　
　　税种划分不科学，税种归属混乱。既按税种划分又按行业划分；既按行业划分又按行政隶属关系划分。这种划分界线不清，一个税种几种归属，交叉征管，不符合税制规范化原则。
　　
　　中央税种单一，功能缺位。地方税种繁杂，缺乏主体税种，收入规模小，税收法制建设明显滞后，加剧两大税收体系的各种矛盾。
　　
　　政府行为不规范。财政违规担保过多，举债不慎导致大量财政包袱。形成了企业借钱，财政还债的局面，结果是财政承担了不必要的风险。
　　
　　3．财政收支的风险
　　
　　源于财政收入的风险。财政收入的稳定增长是政权机关正常运作和社会事业健康发展的保证。改革开放以来，我国财政收入占GDP的比重呈现不断下降的趋势，由1980年的25.7%下降到2002年的18.5%。这个水平，无论是与市场经济比较发达的国家、新兴工业化国家，还是与我国相近的发展中国家相比较，都是比较低的。它说明我国政府的财政实力较弱，财力集中度偏低。倘若这种情形得不到有效控制，会直接影响到政府对国民经济的宏观调控能力。

　　源于财政支出的风险。（1）财政支出持续刚性增长，加重了财政负担。由于我国处于新旧体制转轨期，旧体制的贯性使得公共性支出越来越呈刚性，比如人员经费、社会保障、行政管理支出不断增长，农业、科教等法定支出按比例不断扩大。行政管理支出占财政支出的比重由1978年的4.9%上升到1999年的12%。（2）财政职能“越位”和“缺位”，导致财政支出结构的风险。由于我国财政职能范围还未按公共财政的要求作相应的调整，财政职能的“越位”现象严重，财政继续承担着一些不应由财政承担的开支。另一方面财政职能的“缺位”现象普遍。比如社会保障支出等使得本应该由财政承担的公共支出没有完全承担起来。这种支出的“越位”和“缺位”并存，加速了财政风险的形成。
　　
　　
　　
　　积极财政政策方式的调整。
　　
　　根据我国目前出现的新情况和新问题，财政政策的着力点应由财政直接投资拉动投资需求增长转变到解决长期性、战略性、体制性的问题上来。
　　
　　1．财政政策方式调整的基本思路
　　
　　应根据市场经济原则和建立公共财政的要求，合理确定财政投资的方向。市场经济条件下的财政是公共财政，财政政策方式的调整，应纳入公共财政的框架内来考虑。公共财政的主要职责是弥补市场失灵；为市场经济正常运行提供服务、保障和监督，建立健全执法保证体系、社会监督体系和社会保障体系；为市场主体提供一个公平竞争的外部环境；为社会公众提供公共产品；保证国家机器正常运作。当前，应逐步调整财政投资领域，退出原先“越位”的领域，进入原先“缺位”的领域，这一进一退，正是为了充分发挥财政对市场经济的调节作用。
　　
　　2．当前我国财政政策方式调整的主要内容
　　
　　加大经济结构调整力度，改变财政投资方向。按照“调整结构，确保重点，压缩一般，强化管理”的方针，优化财政支出结构。第一，适当减少财政对基础设施的直接投入，挤出一部分财政资金，可以通过财政担保、贴息等形式吸纳民营、民间投资参与基础设施建设，这样，既可以收到良好的政策扩张效应，又可以减轻财政负担。第二，按照经济结构调整目标，除了保证国家重点基础设施投资，还应支持工业战略性改组、优化与升级，特别是利用税收政策扶持技术装备工业和发展高新技术产业，积极支持和促进国有企业改革和重组，协调和促进地区经济结构的合理和均衡发展，重点是要盘活存量资源，使存量资源在不同产业、地区之间流动。而存量资源的流动是资本重新优化组合的结果。问题是我国目前一方面缺乏资本退出的必要条件即产权的市场化；另一方面还缺乏资本补偿的机制。在市场经济条件下，与结构调整和升级相联系的资本补偿就需要财政支援，财政可以通过发行长期专项国债，收购、封存或淘汰那些生产能力过剩的资本，使过剩领域的资本得到全部或部分补偿。财政政策应在资本退出的补偿上发挥更大作用。
　　
　　积极推进社会保障制度改革。虽然我国通过实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保证了经济的较快增长，但内需不足的现象仍然突出。主要体现在消费不足，究其原因主要是社会经济预期对供求关系的影响力加大，居民对改革代价的顾虑较多。影响公众支出预期的主要是医疗、养老、就业、教育、住房等方面制度的改革；影响公众收入预期的主要是“下岗”现象的普遍化和就业岗位的短缺。据统计，中国有2500万国有企业职工下岗，加上大集体下岗职工，全国下岗职工至少有4000万人。国有工业企业1990—2001年职工就业人数由4365万人减少到3068.7万人。居民低收入、高支出预期，已成为扩大消费需求的严重障碍。对此，必须完善社会保障体系，适时开征社会保障税，发行社会保障基金特种国债，建立社会保障预算，加强社会保障基金管理，解决社会保障基金缺口，稳定社会经济预期，启动消费。另外，应在继续贯彻执行企业“两个确保”和城市“低保”工作的基础上，适当增加对低收入阶层的财政转移支出；通过进一步深化农村经济体制改革，全面推进农村“费改税”工作，切实减轻农民负担，提高农民收入水平，刺激居民消费需求，拉动经济增长。
　　
　　深化财政投融资体制改革，健全社会投资自我增长机制。在目前的投资增长中，由积极财政政策带动的国有经济投资增长势头强劲，而民间投资增长力量仍不足，从1997—2001年我国国有及控股企业投资增长了49.5%，民间投资增长44.2%，4年总的投资增量中，国有及控股企业投资占投资增量的73%，民间企业投资占投资增量的26.9%。主要原因是信贷紧缩，投资风险加大，银行惜贷，造成民间企业贷款难或者是不敢投资。据统计，到2001年上半年，我国民间金融资产已达12万亿元，是一个巨大的投资来源。如何把我国民间资本的巨大潜力转化为现实的民间投资？这就需要加快转变政府职能，从对市场的直接投资转移到间接投资直接服务上来。今后作为投资主体，政府应逐步从竞争性的投资领域退出，侧重于公益性或基础性的行业和项目的投资，将竞争性的投资领域，甚至某些公共投资领域由市场来调节，使企业和个人成为投资主体，鼓励民间投资进入国民经济所需要的领域。为此，必须进一步深化财政投融资体制改革，放宽对民间投资的准入限制，开放民间投资的范围，形成投资主体多元化的投融资体制，改进投融资环境。使各投资主体，按市场要求，建立“自主投资、自担风险，自我受益”的管理体制。形成社会投资自我增长机制，逐步减轻经济增长对财政投资的依赖